Минсельхоз совместно с другими ведомствами, общественными союзами и ассоциациями разработал проект новой Доктрины продовольственной безопасности. Как сообщил «Агроинвестору » представитель Минсельхоза, проект проходит согласование в федеральных органах исполнительной власти, после чего будет внесен в правительство.
Доктрина разработана с учетом «изменившихся внешних и внутренних условий» функционирования АПК, в том числе введением санкций в отношении России, вступлением в ВТО и углублением интеграционных процессов в ЕАЭС. «В доктрине сделан акцент на укреплении продовольственной безопасности страны, замещении импортной продукции на внутреннем продовольственном рынке и повышении самообеспеченности России основными видами пищевых продуктов», — сообщил представитель министерства. В частности, в документе предполагается ввести показатель самообеспеченности, рассчитываемый как процентное отношение объема отечественного производства к величине внутреннего потребления. По его выполнении будет возможно развитие экспорта. Перечень основных продуктов будет дополнен овощами и бахчевыми агрокультурами, фруктами и ягодами, а также семенами основных сельхозкультур.
В то же время эксперты предлагают существенно изменить подходы к продовольственной безопасности. Московская школа управления «Сколково» совместно с Центром агропродовольственной политики ИПЭИ РАНХиГС, отраслевыми союзами и экспертами подготовила предложения, в которых отмечается, что задача импортозамещения и продовольственной независимости страны в целом решена. «Установленные доктриной пороговые значения доли отечественной продукции в общем объеме товарных ресурсов внутреннего рынка достигнуты или превзойдены по всем продуктам, кроме молока и пищевой соли», — указывается в обращении, отправленном в правительство, администрацию президента, Минсельхоз (копия есть у «Агроинвестора»).
В связи с этим эксперты считают необходимым существенный пересмотр целей и задач доктрины и основных направлений их реализации с учетом новых вызовов и изменившихся условий. Одним из ее основных принципов должна стать «ответственность государства за обеспечение гарантированного уровня продовольственного благополучия населения». В том числе эксперты считают нужным скорректировать национальные нормы потребления пищевых продуктов, которые сейчас завышены по объему из-за снижения физических нагрузок населения, и в большей степени их детализировать с точки зрения учета микроэлементов, витаминов, нутриентов и т. д. С другой стороны, особое внимание необходимо уделить наиболее бедным слоям населения. «Последствия некачественного питания этих людей, а тем более детей из бедных семей — серьезная угроза для страны. Один из путей решения такой проблемы — организация внутренней продовольственной помощи», — указано в письме.
Адресная продовольственная помощь социально незащищенному населению является хорошим инструментом роста внутреннего потребления, комментирует исполнительный директор компании «Ринкон менеджмент» Константин Корнеев. В этом случае люди могли бы тратить субсидии на покупку отечественных продуктов питания. В то же время, по его словам, чтобы продукцию чаще покупали, также нужно держать доступную цену, а это возможно только при грамотном управлении себестоимостью. Поскольку платежеспособный спрос упал, производители должны ориентироваться на доходы населения и на то, что люди могут себе позволить купить.
Другим важным принципом новой доктрины должно стать развитие доверия и сотрудничества между участниками продовольственного рынка страны, а также с партнерами из других стран, уверены авторы предложений. Основой госрегулирования должно стать обеспечение устойчивости бизнес-моделей и гарантии предпринимательской свободы. «Доктрина должна содержать ключевые направления дерегулирования для обеспечения максимальной эффективности и конкуренции по всей цепочке», — уверены авторы предложений. Одновременно следует выработать механизмы выявления и устранения «узких мест» сдерживающих развитие сектора, в том числе в смежных отраслях. «Основой решения задачи продовольственной безопасности в будущем станут наиболее эффективные компоненты производственной и распределительной инфраструктуры», — полагают эксперты.
Эксперты и Минсельхоз сошлись в том, что в новой доктрине необходимо отразить высокую импортозависимость российского АПК по материально-техническим ресурсам, в том числе в области селекции, генетики, средств защиты растений, кормовых добавок, технологического оборудования. «Уже сегодня импортозависимость российской экономики по ресурсам для АПК гораздо выше, чем по продуктам питания», — указывают авторы письма. Одновременно они отмечают пробелы и отсталость системы образования и науки и отставание в сфере цифровизации сельского хозяйства и всей продовольственной цепочки, что может в будущем повлечь «новые формы технологической зависимости от развитых стран».
Нынешняя Доктрина продовольственной безопасности России утверждена указом президента в январе 2010 года и действует до 2020 года. В качестве критерия для оценки продовольственной безопасности в ней используются доли отечественной продукции в общем объеме внутреннего рынка. В том числе пороговое значение по зерну установлено на уровне не менее 95%, сахара — не менее 80%, растительного масла — не менее 80%, мяса и мясопродуктов — не менее 85%, молока и молокопродуктов — не менее 90%, рыбной продукции — не менее 80%, картофеля — не менее 95%, пищевой соли — не менее 85%. По данным Минсельхоза, за истекшие восемь лет практически все эти показатели были достигнуты, за исключением молока (82,4% в 2017-м) и соли (63,6%). Более того, в 2017 году были достигнуты или превышены и рекомендованные Минздравом нормы среднедушевого потребления, кроме молока (отставание на 28%) а также фруктов (на 38%) и овощей (на 20%). В том числе производство яиц в прошлом году составило 305 шт. на человека при норме потребления 260 шт, хлебных продуктов — 118,3 кг при норме 96 кг/чел., растительного масла — 14,2 кг при норме 12 кг/чел., мяса и мясопродуктов — 75,7 кг при норме 73 кг/чел.
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ НАУК
ВСЕРОССИЙСКИЙ НИИ ЭКОНОМИКИ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА
Вице-президент Российской академии сельскохозяйственных наук,
директор Всероссийского НИИ экономики сельского хозяйства ,
академик
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
ДОКТРИНЫ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(Доклад на Международной конференции
«Проблемы обеспечения продовольственной безопасности:
национальный и международный аспекты»,
Москва – 2008
Уважаемые участники конференции!
Дорогие зарубежные гости!
Прежде чем изложить основные положения Доктрины обеспечения продовольственной безопасности России, которая в настоящее время разрабатывается по поручению Президента и Премьер-министра Российской Федерации, позвольте остановиться на оценке той ситуации, которая непосредственно предшествовала разработке этого документа.
Проблема обеспечения продовольственной безопасности России возникла не сегодня, она уже неоднократно рассматривалась на самом высоком уровне, но к сожалению не получила своего законодательного закрепления и к настоящему времени на столько обострилась, что наконец принято решение о форсированной разработке и утверждении этого важного государственного документа.
Суть проблемы заключается в том, что, к сожалению, Россия до сих пор не вышла на приемлемый уровень потребления своими гражданами основных продуктов питания, особенно если рассматривать этот вопрос дифференцированно по группам населения с разным уровнем доходов.
В связи с этим возрастает влияние на обеспечение продовольственной безопасности России внешних факторов, поскольку продовольствие все большее становится одним из основных рычагов политического и экономического давления в международных отношениях .
Минувший год проверил на прочность всю мировую продовольственную систему, став по-настоящему тревожным звонком для миллиардов жителей планеты. Цены на продовольствие за минувший год выросли на 40%, а за период с 2005 года они почти удвоились.
Причины сложившейся ситуации эксперты видят в быстром росте производства биотоплива, на которое переориентированы 100 млн. т зерновых, а размер субсидий на его производство в мире превзошел 40 млрд. долл., рост цен на энергоносители и удобрения, значительное снижение запасов продовольствия, в частности зерна (116 млн. т - самые низкие за последние 26 лет), кризис на мировом финансовом рынке, сокращение сельскохозяйственного производства в ряде стран из-за неблагоприятных погодных условий и, наконец, увеличении потребления продуктов питания в крупнейших развивающихся странах.
К сожалению, в России обеспеченность основными продуктами питания по отношению к рекомендуемым в настоящее время Минздравсоцразвития рациональным нормам их потребления составляет (слайд 2) :
· по мясу и молочным продуктам – около 80%;
· по рыбе и рыбопродуктам – 55%;
· по овощам и фруктам – 75-77%.
При этом следует подчеркнуть, что доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, развивая и конкретизируя содержание этих документов, сама является основой для разработки правовых и нормативных документов, концепций и программ в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации и развития агропромышленного комплекс а и его базовой отрасли – сельского хозяйства.
Стратегической целью продовольственной безопасности (слайд 7) Российской Федерации является надежное обеспечение населения страны сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием. Гарантией ее достижения является стабильность преимущественно внутренних источников продовольственных и сырьевых ресурсов, а также наличие необходимых резервных фондов.
Основными задачами обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации (слайд 8) вне зависимости от изменений внешних и внутренних условий являются:
· обеспечение населения за счет отечественного производства основными видами продовольствия;
· государственная гарантия высокого качества и безопасности потребляемых продуктов питания;
· предотвращение внутренних и внешних угроз нарушения продовольственной безопасности.
Продовольственная безопасность Российской Федерации предполагает постоянную готовность государства к предотвращению нарушения системы обеспечения граждан продуктами питания при стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях, для чего необходимо иметь стратегический запас продовольствия в государственном резерве и надежную систему его распределения. Поэтому обязательным требованием обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации является продовольственная независимость.
Прежде чем перейти к изложению последующих разделов, считаю необходимым остановиться на некоторых терминах и определениях, принятых в данной Доктрине.
Продовольственная безопасность Российской Федерации – состояние экономики Российской Федерации, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность населения к качественным продуктам питания в соответствии с физиологическими нормами.
Продовольственная независимость Российской Федерации – состояние экономики Российской Федерации, при котором в случае прекращения ввоза на территорию Российской Федерации пищевых продуктов не возникает продовольственный кризис и производство жизненно важных пищевых продуктов за год составляет не менее чем 80% годовой потребности населения в этих пищевых продуктах в соответствии с физиологическими нормами питания.
Физическая доступность продовольствия – это гарантированное государством наличие продуктов питания на всей территории страны и в каждый момент времени в объемах и ассортименте, удовлетворяющих и соответствующих платежеспособному спросу населения;
Экономическая доступность продовольствия – уровень покупательного спроса населения при существующих структуре потребления, системе цен, уровне доходов, социальных пособий и льгот, который обеспечивает возможность приобретения населением основных видов продовольствия в соответствии с рекомендуемыми нормами питания.
Значительное влияние на эти процессы оказало осуществление в гг. приоритетного национального проекта «Развитие АПК». Реализуется Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на годы. Все это позволило стабилизировать агропродовольственный рынок, в значительной степени обеспечить удовлетворение сложившегося платежеспособного спроса населения, продукцией отечественного производства, о чем уже говорил Алексей Васильевич Гордеев.
Вместе с тем возможности агропромышленного комплекса использованы далеко не полностью, а состояние продовольственной безопасности вызывает серьезные опасения.
Сохраняется высокая и необоснованная импортная зависимость страны по отдельным видам сельскохозяйственной продукции и продовольствия, что существенно снижает экономическую безопасность и значительно ущемляет ее национальные интересы.
Прирост импорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия существенно опережает по темпам прирост валовой продукции сельского хозяйства и производства пищевых продуктов. Доля импорта продовольственных товаров превышает пороговую величину продовольственной безопасности на 10-15%, при которой он служит не дополнением внутреннего агропромышленного производства, а, существенно подавляя его, становится альтернативой развитию отечественного производства, приводит к сужению возможностей его развития и потенциально – к спаду производства.
Ситуация еще более осложнится при вступлении страны в ВТО, когда многочисленные риски для аграрного сектора окажутся значительно весомее по сравнению с возможными преимуществами, а сельское хозяйство будет вынуждено приобретать отечественные энергоресурсы по мировым ценам .
Происходит углубление имущественного расслоения общества (слайд 9) , при котором резко снижаются доходы наименее экономически защищенной части населения. В группе населения с наименьшими среднедушевыми располагаемыми ресурсами в сравнении с группой населения с наибольшими ресурсами было потреблено овощей и рыбопродуктов – в 2,2 раза, фруктов и ягод – в 3,9, мяса и мясопродуктов – в 2,5, молока и молокопродуктов – в 2,1, яиц – в 1,7 раза.
При разработке системы продовольственной безопасности страны мы учитывали опыт других стран, в которых применяют соответствующие решения по этому вопросу, в частности, Украины, Республики Беларусь, Казахстана, ОЭСР и ряда других.
В развитых государствах применяются два основных подхода к обеспечению продовольственной безопасности: приоритет поддержки сельскохозяйственного товаропроизводителя и гарантированное максимальное самообеспечение всеми основными видами продовольствия; равная поддержка как сельскохозяйственных товаропроизводителей, так и потребителей продовольствия. Мы предлагаем использовать в России оба варианта поддержки: и потребителей, и сельхозтоваропроизводителей.
В странах ОЭСР ведется постоянное наблюдение за уровнем государственной поддержки, измеряемой через группу показателей: уровень бюджетной поддержки сельскохозяйственного производителя, уровень бюджетной поддержки потребителя продовольствия, интегрального коэффициента поддержки сельскохозяйственного производства.
На сегодня средний уровень бюджетной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в России (слайд 10) (в расчете на 1 рубль произведенной продукции) меньше, чем в США и Канаде в 2,7 раза, странах ЕС – в 5,4 раза.
Для контроля за состоянием национальной продовольственной безопасности на Украине разработана и реализована система мониторинга по 6 основным индикаторам: суточная энергетическая ценность рациона человека; достаточность потребления отдельного продукта; достаточность запасов зерна в государственных ресурсах; экономическая доступность продуктов питания; емкость внутреннего рынка отдельных продуктов; продовольственная независимость по отдельным продуктам.
В основу Доктрины подложены следующие критерии продовольственной безопасности :
В сфере потребления (слайд 11):
Уровень удовлетворения физиологической потребности в питательных веществах и обменной энергии, основных видов продовольствия;
Соответствие качества продуктов питания требованиям технических регламентов (критерий безопасности питания);
Энергетический критерий: оценивается три его уровня: оптимальный (ккал/чел. в сутки), недостаточный (ккал/чел. в сутки), критический (< 1500 ккал/чел. в сутки);
Компонентный критерий;
Уровень физической доступности продовольствия для различных категорий населения;
Уровень экономической доступности продовольствия для различных категорий населения;
Уровень агфляции;
Уровень социальной поддержки малообеспеченных слоёв населения;
Пороговые значения продовольственной безопасности (слайд 12) : удельный вес отечественного сельскохозяйственного сырья и продовольствия в общем объеме продаж на рынке должен составлять не менее: зерна – 90%; сахара – 80%; растительного масла – 80%; мяса и мясопродуктов – 85%, молока и молокопродуктов – 90%; рыбы и рыбопродуктов – 80%.
В сфере производства (слайд 13):
Уровень продовольственной независимости;
Уровень производства основных видов сельскохозяйственной продукции и продовольствия;
Уровень бюджетной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей.
В сфере организации и управления (слайд 13):
Устойчивость агропродовольственного рынка по его основным продуктовым сегментам на основе балансов спроса и предложения.
Основными показателями обеспечения продовольственной безопасности являются (слайд 14) :
Уровень производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на душу населения;
Уровень потребления основных видов продовольствия на душу населения;
Потребление продуктов питания по отдельным группам населения;
Фактическое и нормативное содержание питательных веществ в пищевом рационе населения;
Норма потребления продуктов питания на уровне прожиточного минимума;
Удельный вес импорта основных продуктов питания в товарных ресурсах;
Удельный вес экспорта отдельных видов сельскохозяйственной продукции и продовольствия в объеме их производства;
Удельный вес забракованного импортного и отечественного продовольствия;
Размеры государственного резерва в части продовольствия для оказания государственной поддержки отраслям АПК, организациям, субъектам Российской Федерации в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке, оказания регулирующего воздействия на рынок. Размер резерва должен поддерживаться по зерну на уровне не менее 2-х месячного расхода на продовольственные цели и - 8-10% от потребления на кормовые цели; сахара, растительного масла, масла животного, сухого молока, мяса – в размере 2-х - 3-х месячного потребления.
Удельный вес импортной сельскохозяйственной техники , оборудования и других материально-технических ресурсов на отечественном рынке;
Индикативные цены на основные виды сельскохозяйственной продукции.
Обеспечение продовольственной безопасности страны связано с оценкой рисков различной природы и их последствий, в том числе (слайд 15) :
· макроэкономических, вызванных ухудшением конъюнктуры мировых цен на отдельные товары российского экспорта и повышением цен на импортное продовольствие;
· природных;
· технико-технологических;
· социальных, обусловленные разрывом между уровнем жизни на селе и в городе;
· торгово-экономических, связанных с существенным возрастанием конкуренции на мировом продовольственном рынке;
· политических.
Обеспечение продовольственной безопасности призвано нейтрализовать существующие и вновь возникающие угрозы , которые могут привести к уменьшению объемов производства, ухудшению доступности населения к жизненно важным видам продовольствия. К ним относятся, такие как (слайд 16) : значительное превышение пороговой величины насыщения внутреннего рынка импортной продукцией, о чем уже шла речь в начале нашего выступления.
Еще одна угроза - ценовые диспропорции на агропродовольственном рынке, а также нарушение стабильности финансово-кредитной системы. За последние 8 лет в 5-ти годах индекс цен на промышленную продукцию опережал рост цен на сельскохозяйственную продукцию. Кроме того, это необоснованные объемы экспорта отдельных видов сельскохозяйственного сырья и продовольствия. В свое время это касалось семян подсолнечника, а сейчас, когда на первый план выходят проблемы животноводства, такая ситуация может сложиться и с фуражным зерном. Надо учитывать также моральное и физическое старение материально-технической базы отраслей АПК, уровень которого в сельском хозяйстве достигает по ее отдельным видам от 50 до 70%.
И наконец, - дефицит квалифицированных кадров.
В Доктрине определены основные направления социально-экономической политике в сфере обеспечения продовольственной безопасности (слайд 17) .
При этом продовольственная безопасность государства считается обеспеченной, если, в случае прекращения поступления на территорию страны пищевых продуктов из-за рубежа, не возникает продовольственный кризис.
В качестве направлений достижения продовольственной безопасности выделены следующие.
Для повышения экономической доступности продовольствия для всех групп населения предусматриваются направить усилия на снижение уровня бедности, а еще лучше ее полное устранение, адресную поддержку наиболее нуждающихся слоев населения, сбалансированное питание беременных и кормящих женщин и особенно детей дошкольного и школьного возраста, а их более 19 млн. человек.
В части физической доступности продовольствия предстоит более эффективно поддерживать отдельные регионы страны, включая северные территории или оказавшиеся в экстремальных ситуациях, развивать транспортную и торговую сеть, особенно в сельской местности.
Значительную работу предстоит провести по улучшению качества продовольствия. Должны быть приняты меры по соответствию продовольствия требованиям технических регламентов на всех стадиях - производства, хранения, транспортировки, переработки и реализации, включая импортные операции, их гармонизации с международными требованиями. Необходимо создать современную инструментальную и методическую базу, совершенствовать организационную структуру контроля за качеством и безопасностью продовольственного сырья и пищевых продуктов на всех стадиях.
В области развития сельского хозяйства особое внимание в Доктрине обращено на проблему повышения почвенного плодородия, расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель, как минимум на 15 млн га.
Кроме того, обозначены такие направления как:
· создание экономических условий сельскохозяйственным товаропроизводителям для достойной оплаты их труда, модернизации и технического перевооружения производства;
· повышению финансовой устойчивости и платежеспособности отрасли;
· устранению ценовых диспропорций на рынке сельскохозяйственной продукции и материально-технических ресурсов;
· реализации социальных программ на селе.
Это позволило бы к 2020 году в основном решить проблему обеспечения продовольственной безопасности страны и приблизиться к среднему уровню потребления продовольствия в размерах, определенных национальными нормами. При этом валовой сбор зерна должен составить 120-125 млн. т, сахарной свеклы - 36 млн. т, семян подсолнечника - 7,5 млн. т, производство мяса скота и птицы на убой – 8,6 млн. т, молока – 41 млн. т.
Это позволит снизить долю импорта в ресурсах мяса и мясопродуктов с 34 в 2007 г. до 12% в 2020 г., молока и молокопродуктов - с 17 до 12%, сахара-песка - с 39 до 20%, а потребление пищевой рыбной продукции из отечественного сырья увеличить в 1,4-1,5 раза, создавать необходимые резервы и запасы продовольствия.
В области внешнеэкономической политики следует балансировать объемы экспорта и импорта продукции АПК, с тем, чтобы не создавать неоправданного давления на внутренний агропродовольственный рынок.
В связи с вступлением России в Продовольственную сельскохозяйственную организацию ООН (ФАО) и предстоящим вступлением во Всемирную торговую организацию (ВТО) внешняя продовольственная политика России должна отстаивать национальные интересы на мировом продовольственном рынке. При этом приоритет во внешнеторговой деятельности в АПК следует отдавать странам СНГ.
В Доктрине обозначены механизмы достижения продовольственной безопасности Российской Федерации (слайд 18) .
Предусмотрено, что Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти, ответственные за выполнение целей, определенных Доктриной, ежегодно и в прогнозных документах разрабатывают балансы сельскохозяйственной продукции и продовольствия, направленные на достижение задач, обеспечивающих достижение продовольственной безопасности страны, снижение рисков и предотвращение угроз.
Определено, что меры и механизмы, обеспечивающие продовольственную безопасность разрабатываются одновременно с государственными прогнозами социально-экономического развития страны, а также в федеральных и региональных программах.
Что касается доступности продовольствия для всех групп населения, то хотелось бы обратить внимание на следующее:
· оказание адресной помощи гражданам, находящимся в зоне наибольшего социального риска;
· принятие «Основ государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации»;
· разработку унифицированных требований к системам контроля на пищевых предприятиях, гармонизированных с рекомендациями международных организаций, переходе пищевой индустрии на комплексную систему контроля качества и безопасности.
Не буду останавливаться на формировании здорового типа питания. Скажу лишь, что это потребует развития фундаментальных и прикладных научных исследований в области биотехнологических способов получения и медико-биологической оценки качества и безопасности новых источников пищи и ингредиентов, создания образовательных программ по проблемам здорового питания.
В области совершенствования организации и управления обеспечением продовольственной безопасности выделяются меры по:
· совершенствованию нормативной и правовой базы функционирования АПК, исходя из основных направлений и механизмов реализации этой Доктрины;
· осуществлению мониторинга, прогнозирования и контроля за состоянием продовольственной безопасности;
· расширению научных исследований по проблеме продовольственной безопасности;
· расширению системы подготовки и повышения квалификации кадров, способных реализовать задачи инновационной модели развития агропромышленного производства с учетом требований продовольственной безопасности.
Определено разграничение функций и ответственности за реализацию Доктрины Правительством Российской Федерации и субъектов.
Развитие АПК в темпах, обеспечивающих решение задачи обеспечения продовольственной безопасности, потребует принципиально новых подходов к формированию инвестиционной политики в аграрном секторе.
По прогнозу Минэкономразвития, в 2020 году объем собственных инвестиций в сельское хозяйство возрастет с 85 млрд. руб. в 2007 г. до 925 млрд. руб., а привлеченных средств – со 148 млрд. руб. до 1 трлн. 900 млрд. руб.
В пищевой промышленности также предполагаются высокие темпы роста инвестиций: в 2,9 раза и к 2020 г. они возрастут до 1 трлн. 150 млрд. руб.
Если смотреть с позиции сегодняшнего дня, то эти суммы впечатляющие. Вместе с тем, на наш взгляд, весьма важно определить, какой будет динамика инвестиций, как будут возрастать собственные возможности для инвестирования уже в ближайшие годы, поскольку именно сейчас закладывается база достижения перспективных показателей.
Чтобы приблизиться к мировому уровню нам предстоит решать одновременно как минимум четыре взаимосвязанных и весьма капиталоемких задачи (слайд 19) :
· технико-технологическую модернизацию сельского хозяйства и пищевой промышленности, сферы производственного обслуживания АПК;
· формирования кадрового потенциала отрасли, способного осваивать инновации;
· проведение масштабных работ по восстановлению производства на заброшенных сельскохозяйственных угодьях, в том числе увеличения посевов не менее, чем на 15 млн. га, а еще лучше на 25-30;
· создание современной социальной инфраструктуры сельских территорий (жилье, дороги и др.) без чего реализация намеченных целей невозможна.
Поэтому потребуется комплексная оценка потребности в инвестициях и источниках их покрытия, так как именно инвестиционные ограничения являются наряду с экономическими условиями, основными факторами, сдерживающими устойчивое развитие АПК.
Мы предполагаем, что эта Доктрина с учетом предложений, которые поступят от участников Конференции и определенной доработки, будет в ближайшее время рассмотрена Правительством Российской Федерации и до конца нынешнего года будет представлена на утверждение Президенту.
Реализация Доктрины потребует принятия целого ряда нормативных правовых актов , направленных на ускоренное развитие агропромышленного комплекса, сельских территорий, обеспечение населения страны качественным продовольствием.
Надеемся, что принятие Доктрины будет способствовать реализации Государственной программы и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и ее приоритетного сектора – сельского хозяйства.
В целях реализации государственной экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации, направленной на надежное обеспечение населения страны продуктами питания, развитие отечественного агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, оперативное реагирование на внутренние и внешние угрозы стабильности продовольственного рынка, эффективное участие в международном сотрудничестве в сфере продовольственной безопасности, постановляю:
1. Утвердить прилагаемую Доктрину продовольственной безопасности Российской Федерации.
2. Правительству Российской Федерации:
разработать и утвердить план мероприятий по реализации положений Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации;
обеспечивать ежегодно подготовку докладов Президенту Российской Федерации, содержащих анализ, оценку и прогноз продовольственной безопасности Российской Федерации.
3. Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться положениями Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации в практической деятельности и при разработке нормативных правовых актов, касающихся обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации.
4. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.
Президент
Российской Федерации Д. Медведев
Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации
I. Общие положения
1. Настоящая Доктрина представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи и основные направления государственной экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации.
В настоящей Доктрине развиваются положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537, касающиеся продовольственной безопасности Российской Федерации, учтены нормы Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Президентом Российской Федерации 27 июля 2001 г., и других нормативных правовых актов Российской Федерации в этой области.
2. Продовольственная безопасность Российской Федерации (далее - продовольственная безопасность) является одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в среднесрочной перспективе, фактором сохранения ее государственности и суверенитета, важнейшей составляющей демографической политики, необходимым условием реализации стратегического национального приоритета - повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения.
В соответствии с положениями Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года национальные интересы государства на долгосрочную перспективу заключаются в том числе в повышении конкурентоспособности национальной экономики, превращении Российской Федерации в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира.
Стратегической целью продовольственной безопасности является обеспечение населения страны безопасной сельскохозяйственной продукцией, рыбной и иной продукцией из водных биоресурсов (далее - рыбная продукция) и продовольствием. Гарантией ее достижения является стабильность внутреннего производства, а также наличие необходимых резервов и запасов.
3. Основными задачами обеспечения продовольственной безопасности независимо от изменения внешних и внутренних условий являются:
своевременное прогнозирование, выявление и предотвращение внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности, минимизация их негативных последствий за счет постоянной готовности системы обеспечения граждан пищевыми продуктами, формирования стратегических запасов пищевых продуктов;
устойчивое развитие отечественного производства продовольствия и сырья, достаточное для обеспечения продовольственной независимости страны;
достижение и поддержание физической и экономической доступности для каждого гражданина страны безопасных пищевых продуктов в объемах и ассортименте, которые соответствуют установленным рациональным нормам потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни;
обеспечение безопасности пищевых продуктов.
4. Настоящая Доктрина является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопасности, развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов.
Настоящая Доктрина учитывает рекомендации Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций по предельной доле импорта и запасов продовольственных ресурсов, а также определяет основные понятия, используемые в сфере обеспечения продовольственной безопасности.
5. Продовольственная независимость Российской Федерации - устойчивое отечественное производство пищевых продуктов в объемах не меньше установленных пороговых значений его удельного веса в товарных ресурсах внутреннего рынка соответствующих продуктов.
Продовольственная безопасность Российской Федерации - состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни.
Показатель продовольственной безопасности - количественная или качественная характеристика состояния продовольственной безопасности, позволяющая оценить степень ее достижения на основе принятых критериев.
Критерий продовольственной безопасности - количественное или качественное пороговое значение признака, по которому проводится оценка степени обеспечения продовольственной безопасности.
Рациональные нормы потребления пищевых продуктов - рацион, представленный в виде набора продуктов, включающего пищевые продукты в объемах и соотношениях, отвечающих современным научным принципам оптимального питания, учитывающий сложившуюся структуру и традиции питания большинства населения.
Экономическая доступность продовольствия - возможность приобретения пищевых продуктов по сложившимся ценам в объемах и ассортименте, которые не меньше установленных рациональных норм потребления, обеспеченная соответствующим уровнем доходов населения.
Физическая доступность продовольствия - уровень развития товаропроводящей инфраструктуры, при котором во всех населенных пунктах страны обеспечивается возможность приобретения населением пищевых продуктов или организации питания в объемах и ассортименте, которые не меньше установленных рациональных норм потребления пищевых продуктов.
6. Исходя из требований продовольственной независимости основными источниками пищевых продуктов является продукция сельского, лесного, рыбного, охотничьего хозяйства, а также пищевой промышленности. Определяющую роль в обеспечении продовольственной безопасности играют сельское и рыбное хозяйство и пищевая промышленность.
Укрепление и развитие сотрудничества с международными и региональными организациями, налаживание механизмов межгосударственных диалогов и развитие отношений с ведущими государствами всех регионов мира по вопросам продовольственной безопасности в соответствии с Концепцией внешней политики Российской Федерации отвечают национальным внешнеполитическим и экономическим интересам страны.
Вступление во Всемирную торговую организацию на условиях, отвечающих национальным интересам Российской Федерации, также будет способствовать укреплению продовольственной безопасности страны.
II. Показатели продовольственной безопасности Российской Федерации и критерии их оценки
7. Для оценки состояния продовольственной безопасности используется следующая система показателей:
а) в сфере потребления:
располагаемые ресурсы домашних хозяйств по группам населения;
обеспеченность площадями для осуществления торговли и организации питания в расчете на 1000 человек;
потребление пищевых продуктов в расчете на душу населения;
объемы адресной помощи населению;
суточная калорийность питания человека;
количество белков, жиров, углеводов, витаминов, макро- и микроэлементов, потребляемых человеком в сутки;
индекс потребительских цен на пищевые продукты;
б) в сфере производства и национальной конкурентоспособности:
объемы производства сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия;
импорт сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия;
бюджетная поддержка производителей сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия в расчете на рубль реализованной продукции;
продуктивность используемых в сельском хозяйстве земельных ресурсов;
объемы реализации пищевых продуктов организациями торговли и общественного питания;
в) в сфере организации управления:
объемы продовольствия государственного материального резерва, сформированного в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации;
запасы сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия.
8. Для оценки состояния продовольственной безопасности в качестве критерия определяется удельный вес отечественной сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия в общем объеме товарных ресурсов (с учетом переходящих запасов) внутреннего рынка соответствующих продуктов, имеющий пороговые значения в отношении:
зерна - не менее 95 процентов;
сахара - не менее 80 процентов;
растительного масла - не менее
80 процентов;
мяса и мясопродуктов (в пересчете на мясо) - не менее 85 процентов;
молока и молокопродуктов (в пересчете на молоко) - не менее 90 процентов;
рыбной продукции - не менее 80 процентов;
картофеля - не менее 95 процентов;
соли пищевой - не менее 85 процентов.
III. Риски и угрозы обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации
9. Обеспечение продовольственной безопасности сопряжено с рисками, которые могут существенно ее ослабить. Наиболее значимые риски относятся к следующим категориям:
макроэкономические риски, обусловленные снижением инвестиционной привлекательности отечественного реального сектора экономики и конкурентоспособности отечественной продукции, а также зависимостью важнейших сфер экономики от внешнеэкономической конъюнктуры;
технологические риски, вызванные отставанием от развитых стран в уровне технологического развития отечественной производственной базы, различиями в требованиях к безопасности пищевых продуктов и организации системы контроля их соблюдения;
агроэкологические риски, обусловленные неблагоприятными климатическими изменениями, а также последствиями природных и техногенных чрезвычайных ситуаций;
внешнеторговые риски, вызванные колебаниями рыночной конъюнктуры и применением мер государственной поддержки в зарубежных странах.
10. Наличие перечисленных рисков формирует угрозы продовольственной безопасности, которые могут приводить к несоблюдению пороговых значений критерия продовольственной безопасности. Устойчивость развития экономики страны требует реализации мер государственного регулирования для преодоления:
низкого уровня платежеспособного спроса населения на пищевые продукты;
недостаточного уровня развития инфраструктуры внутреннего рынка;
ценовых диспропорций на рынках сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия, с одной стороны, и материально-технических ресурсов - с другой;
недостаточного уровня инновационной и инвестиционной активности в сфере производства сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия;
сокращения национальных генетических ресурсов животных и растений;
дефицита квалифицированных кадров;
различий в уровне жизни городского и сельского населения;
искусственных конкурентных преимуществ зарубежной продукции, формируемых за счет различных мер государственной поддержки производства пищевых продуктов в зарубежных странах.
IV. Основные направления государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации
11. С учетом рисков и угроз продовольственной безопасности государственная экономическая политика в сфере ее обеспечения, составной частью которой является государственная аграрная и морская политика, должна осуществляться по следующим основным направлениям.
В сфере повышения экономической доступности пищевых продуктов для всех групп населения предстоит особое внимание уделить осуществлению мер, направленных на снижение уровня бедности, обеспечение приоритетной поддержки наиболее нуждающихся слоев населения, не имеющих достаточных средств для организации здорового питания, а также на организацию здорового питания беременных и кормящих женщин, детей раннего, дошкольного и школьного возраста, здорового питания в учреждениях социальной сферы (далее - социальное питание).
В части физической доступности пищевых продуктов предстоит развивать межрегиональную интеграцию в сфере продовольственных рынков и продовольственного обеспечения, более эффективно использовать механизмы поддержки регионов, находящихся в зонах недостаточного производства пищевых продуктов или оказавшихся в экстремальных ситуациях, повысить транспортную доступность отдаленных регионов для гарантированного и относительно равномерного по времени продовольственного снабжения их населения, создать условия для увеличения числа объектов торговой инфраструктуры и общественного питания различных типов.
В части формирования государственного материального резерва должны определяться номенклатура соответствующих материальных ценностей и нормы их накопления.
12. Для обеспечения безопасности пищевых продуктов необходимо контролировать соответствие требованиям законодательства Российской Федерации в этой области сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия, в том числе импортированных, на всех стадиях их производства, хранения, транспортировки, переработки и реализации. Необходимо исключить бесконтрольное распространение пищевой продукции, полученной из генетически модифицированных растений с использованием генетически модифицированных микроорганизмов и микроорганизмов, имеющих генетически модифицированные аналоги.
Предстоит продолжить гармонизацию с международными требованиями показателей безопасности пищевых продуктов на основе фундаментальных исследований в области науки о питании.
Необходимо совершенствовать систему организации контроля безопасности пищевых продуктов, включая создание современной технической и методической базы.
13. В области производства сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия усилия должны концентрироваться на следующих направлениях:
повышение почвенного плодородия и урожайности, расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель, реконструкция и строительство мелиоративных систем;
ускоренное развитие животноводства;
расширение и более интенсивное использование потенциала водных биологических ресурсов и новых технологий их индустриального выращивания;
создание новых технологий глубокой и комплексной переработки продовольственного сырья, методов хранения и транспортировки сельскохозяйственной и рыбной продукции;
развитие научного потенциала агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, поддержка новых научных направлений в смежных областях науки и реализация мер, предотвращающих утечку высококвалифицированных научных кадров;
увеличение темпов структурно-технологической модернизации агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, воспроизводства природно-экологического потенциала;
развитие системы подготовки и повышения квалификации кадров, способных реализовать задачи инновационной модели развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов с учетом требований продовольственной безопасности;
совершенствование механизмов регулирования рынка сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия в части повышения оперативности и устранения ценовых диспропорций на рынках сельскохозяйственной и рыбной продукции и материально-технических ресурсов;
повышение эффективности государственной поддержки, уделяя особое внимание созданию условий для финансовой устойчивости и платежеспособности товаропроизводителей.
14. В области устойчивого развития сельских территорий должны получить развитие следующие направления:
социальное обустройство сельских и прибрежных рыбацких поселений;
увеличение финансового обеспечения реализации социальных программ в сельских и прибрежных рыбацких поселениях;
осуществление мониторинга уровня безработицы и уровня реальных доходов сельского населения;
диверсификация занятости сельского населения.
15. В области внешнеэкономической политики необходимо обеспечивать:
оперативное применение мер таможенно-тарифного регулирования для целей рационализации соотношения экспорта и импорта сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия;
активное использование защитных мер при растущем импорте сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия, а также в случаях демпинга и применения в зарубежных странах субсидий при их экспорте;
эффективную работу системы санитарного, ветеринарного и фитосанитарного контроля с учетом международных правил и стандартов;
поэтапное снижение зависимости отечественного агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов от импорта технологий, машин, оборудования и других ресурсов.
16. Формирование внешнеэкономической политики должно осуществляться с соблюдением критериев продовольственной безопасности.
V. Механизмы и ресурсы обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации
17. Механизмы обеспечения продовольственной безопасности устанавливаются в соответствующих нормативных правовых актах, определяющих условия функционирования экономики страны и ее отдельных отраслей, обеспечиваются финансовыми ресурсами федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Меры и механизмы, обеспечивающие продовольственную безопасность, направлены на надежное предотвращение внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности и должны разрабатываться одновременно с государственными прогнозами социально-экономического развития страны.
Правительство Российской Федерации обеспечивает ежегодную разработку балансов ресурсов и использования основных видов сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия.
18. В целях повышения доступности пищевых продуктов для всех групп населения необходимо принять следующие решения:
о формировании механизмов оказания адресной помощи группам населения, уровень доходов которых не позволяет им обеспечить полноценное питание;
об утверждении системы взаимосвязанных показателей, обеспечивающих безопасность пищевых продуктов, в том числе продуктов, произведенных из сырья, полученного с использованием генно-инженерно-модифицированных организмов;
о разработке унифицированных требований, предъявляемых на пищевых предприятиях к системам контроля и гармонизированных с рекомендациями международных организаций, переходе пищевой индустрии на комплексную систему контроля безопасности.
19. Формирование здорового типа питания потребует:
развития фундаментальных и прикладных научных исследований по медико-биологической оценке безопасности новых источников пищи и ингредиентов, внедрения инновационных технологий, включающих био- и нанотехнологии, технологии органического производства пищевых продуктов и продовольственного сырья, наращивания производства новых обогащенных, диетических и функциональных пищевых продуктов;
разработки для населения образовательных программ по проблемам здорового питания как важнейшего компонента здорового образа жизни с привлечением средств массовой информации, создания специальных обучающих программ;
разработки нормативов социального питания и реализации мер по его поддержке;
разработки и реализации комплекса мер, направленных на сокращение потребления алкогольной и другой спиртосодержащей продукции.
20. В сфере производства и оборота сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия предстоит осуществить меры, направленные на:
оптимизацию межотраслевых экономических отношений, которые стимулировали бы рост темпов расширенного воспроизводства, привлечение инвестиций и внедрение инноваций в сельском и рыбном хозяйстве;
стабилизацию ценовой ситуации и формирование механизмов ценообразования на основе индикативных цен на основные виды продукции;
совершенствование системы поддержки кредитования в целях обеспечения доступности для большинства товаропроизводителей краткосрочных и инвестиционных кредитов;
создание условий для реализации потенциала зон опережающего экономического роста с агропромышленной и рыбохозяйственной специализацией в субъектах Российской Федерации, учет этого фактора при формировании перспективной системы расселения;
стимулирование развития интеграции и кооперации в сфере производства, переработки и реализации сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия;
ускоренное развитие инфраструктуры внутреннего рынка;
разработку и реализацию программ технологической модернизации, освоение новых технологий, обеспечивающих повышение производительности труда и ресурсосбережения в сельском и рыбном хозяйстве, пищевой промышленности;
формирование общего продовольственного рынка и единой товаропроводящей сети в рамках таможенного союза государств - членов Евразийского экономического сообщества;
совершенствование государственной торговой политики, регулирование рынков сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия, включая закупки для государственных нужд, обеспечивающие расширение спроса на продукцию отечественного производства.
21. В области организации и управления обеспечением продовольственной безопасности необходимо:
совершенствовать нормативную правовую базу функционирования агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, исходя из основных направлений и механизмов реализации положений настоящей Доктрины;
осуществлять мониторинг, прогнозирование и контроль состояния продовольственной безопасности;
оценивать устойчивость экономики страны к изменениям на мировых рынках продовольствия и изменениям природно-климатического характера;
оценивать устойчивость продовольственного снабжения городов и регионов, зависимых от внешних поставок пищевых продуктов;
сформировать государственные информационные ресурсы в сфере обеспечения продовольственной безопасности.
22. Система обеспечения продовольственной безопасности определяется федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также решениями Совета Безопасности Российской Федерации.
23. Правительство Российской Федерации:
проводит единую государственную экономическую политику в области обеспечения продовольственной безопасности;
организует мониторинг состояния продовольственной безопасности и контроль за реализацией мер по ее обеспечению;
принимает меры по достижению и поддержанию пороговых значений продовольственной безопасности по основным видам сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия;
осуществляет в установленном порядке меры в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций;
координирует деятельность органов исполнительной власти в области обеспечения продовольственной безопасности.
24. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации во взаимодействии с федеральными органами государственной власти:
реализуют с учетом региональных особенностей единую государственную экономическую политику в области обеспечения продовольственной безопасности;
разрабатывают и принимают нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения продовольственной безопасности;
формируют и поддерживают необходимые запасы и резервы продовольствия в субъектах Российской Федерации;
обеспечивают ведение мониторинга состояния продовольственной безопасности на территории субъектов Российской Федерации.
25. Совет Безопасности Российской Федерации рассматривает в рамках национальной безопасности стратегические вопросы обеспечения продовольственной безопасности, подготавливает рекомендации по выполнению федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации возложенных на них функций в этой сфере деятельности.
26. Реализация положений настоящей Доктрины позволит обеспечить продовольственную безопасность как важнейшую составную часть национальной безопасности, прогнозировать и предотвращать возникающие угрозы и риски для экономики страны, повышать ее устойчивость, создавать условия для динамичного развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, улучшения благосостояния населения.
Какие инновации вносит в аграрную политику Доктрина продовольственной безопасности РФ? Каковы достоинства и недостатки этого документа? Не стимулирует ли он новые формы соревновательной отчетности чиновников и не усиливает ли административный контроль продовольственного рынка?
В России в начале 2010 г. принята Доктрина продовольственной безопасности. Мало кто знает об этом. Еще меньше - о содержании документа, его основных идеях и контексте их формирования. Для российского образованного человека правилом хорошего тона считается уничижительное отношение к новациям власти. Но Доктрина формирует пространство возможностей, в которых будут выстраивать свои стратегии конкретные участники рынки - производители сырья, переработчики, экспортеры, импортеры. Наша задача - разобраться, как меняется (и меняется ли) аграрная политика страны в связи с принятием Доктрины. С этой целью мы опросили экспертов - бизнесменов, аграрных политиков, ученых.
1. История вопроса
Первые дискуссии по поводу продовольственной безопасности страны начались в начале 1990-х годов. Их инициаторами были коммунисты, акцентирующие внимание на негативных процессах в сельском хозяйстве, действительно сильно деградировавшем в этот период. Дискуссия 1990-х годов стимулировала законотворческую деятельность, и стали появляться документы, претендующие на утверждение Государственной Думой (ГД) в статусе федерального закона. Однако, будучи достаточно «левой» по составу депутатов, ГД не стала принимать этот закон. В ходе обсуждения выяснилось, что центральное понятие - продовольственная безопасность - не имеет однозначного толкования. Столкнулись две версии того, что же считать продовольственной безопасностью страны.
Согласно первой версии, безопасность - это обилие собственного производства, гарантирующее независимость от импорта продовольствия. Подход формировал образ осажденного государства, которому нужно добиться продовольственной независимости от враждебного внешнего окружения. Безопасность в этом случае являлась антитезой зависимости от Запада, захватившего российский продовольственный рынок. Очевидно, что такая трактовка соответствовала интересам отечественных производителей продовольствия, апеллирующих к помощи власти.
Вторая трактовка понятия «безопасность» отсылала к интересам потребителей. Безопасность трактовалась в терминах ценовой доступности продовольствия, отчего, как подчеркивалось, зависит социальная стабильность страны. В этой связи импорт получал оправдание по причине ценовой доступности. Демпинговые цены на импортное продовольствие убивали отечественных производителей, но примиряли с реформами потребителей. Такая позиция соответствовала интересам импортеров и правящей элиты, опасавшейся недовольства населения. Эту точку зрения отстаивали «правые» политические течения, поддержанные экспертами из международных организаций (FAO - Food and Agriculture Organization of the United Nations, Мировой банк). Их аргументация сводилась к принципиальной вере в прогрессивность фритредерства и ретроградство протекционизма. В этом же лагере оказались и мэры обеих столиц, которые откровенно поддерживали импорт из-за боязни роста цен как главного фактора нестабильности.
Дискуссия ничем не закончилась. Ни при Б.Ельцине, ни при В.Путине идея продовольственной безопасности не была принята и узаконена. Последняя попытка была сделана летом 2008 г., когда фракция КПРФ предложила законопроект «О государственной политике в области продовольственной безопасности РФ» (См.: Продовольственная безопасность России. М: АНО Редакция газеты «Правда», 2008). Попытка была заведомо проигрышная, но решались задачи привлечения внимания к проблеме, позиционирования коммунистической фракции как патриотично ориентированной в противовес правительству, лишенному этих чувств. Это была дискуссия ради дискуссии, но с имитацией веры в возможность законодательной победы.
В связи с этим многих удивило, что в начале февраля 2010 г. Указом Президента «Доктрина продовольственной безопасности РФ» была утверждена (http://state.kremlin.ru/security_council/6752).
Что сделало возможным ее принятие?
Прежде всего, доктрина, принятая в 2010 г., существенно отличалась от первых версий документов, предлагаемых в середине 1990-х. Из поздней версии ушло прежнее противостояние политических сил, а текст документа стилистически стал идеологически нейтральным и подчеркнуто деловым (речь идет о стилистике, а не о содержании, о чем чуть позже).
Таблица 1. Производство основных видов сельскохозяйственной продукции на душу населения, кг.
|
2008 г. в % к 2000 г. |
||||
|
Картофель |
||||
|
Мясо в убойной массе |
||||
|
Сахар (из сахарной свеклы) |
||||
|
Растительное масло |
Но в целом ситуация с потреблением продовольствия в стране остается напряженной. Трудно поверить, но факт: объем производства молока в 2008 году был сопоставим с его уровнем в 1958 году, мяса в целом - в 1970 году, яиц - в 1977 году. А поголовье КРС у нас такое же, как после коллективизации в 1933-1934 гг. (см.: Интервью с академиком РАСХН И.Г.Ушачевым в журнале «Агрокредит», 2009 г.: http://www.vniiesh.ru/publications/Stat/4945.html). Лишь картофель и хлебопродукты россияне потребляют с превышением рациональных норм питания. Среднедушевое потребление мяса и мясопродуктов составляет 61% от нормы, рыбной продукции - 56%, овощей - 76%, молока и молокопродуктов - 88%. Конечно, высокодоходные группы населения потребляют больше. Но в целом, в 2008 г. ниже рациональной нормы потребляли молока и молокопродуктов примерно 80% населения страны, мяса и мясопродуктов, рыбы и рыбопродуктов - 50-60%, фруктов - 70%, сахара - 30%, хлеба и хлебных продуктов - 20%. Но даже этот уровень потребления достигается с помощью импорта.
Чтобы понять серьезность проблемы достаточно сравнить потребление некоторых продуктов в России и других развитых странах (табл.2; По данным Российского союза предприятий молочной отрасли).
Таблица 2. Потребление молочных продуктов в некоторых странах мира в 2009 г., кг/чел. в год.
|
Молоко питьевое |
Масло сливочное |
||
|
Австралия |
|||
Заметим, что расходы на питание в структуре расходов на конечное потребление в 2008 г. составляли 34,5%. В развитых странах мира этот показатель варьирует в пределах 6-12%. И это средние показатели. Понятно, что в низкодоходных группах ситуация значительно хуже. В нижней децильной группе (10% населения с наименьшими располагаемыми ресурсами) в 2008 г. на питание уходило 54,9%.
Но проблема не ограничивается скудностью потребления. Куда тревожнее ситуация с качеством. По данным Росстата, в первом полугодии 2009 г. среди отечественного продовольствия доля продуктов ненадлежащего качества или опасных составляла: мясо и птица - 10,7%, рыбная продукция - 12,4%, сыры и цельномолочная продукция - 5,5-5,9%, крупы - 7,6%, консервы плодоовощные - 6,3%. Импортная продукция по качественным показателям оказалась ниже отечественной.
В целом, мы импортируем около 34-35% сельхозпродукции и продовольствия. По мясу доля импорта несколько выше (около 40%), по молоку и молокопродуктам - ниже (около 20%). Эта ситуация диссонирует с возможностями страны, ее земельными и водными ресурсами. Но прежде, на фоне катастрофического спада в АПК об этом говорили преимущественно оппозиционные политики. В ответ их обвиняли в неумении пользоваться благами разделения труда (торгуем нефью и газом, покупаем мясо и масло). Теперь же, на фоне наметившегося положительного сдвига в АПК привлечение внимания к продовольственному рынку стало приносить политические дивиденты правящей элите. Простое суждение, что трава на лугах - это такое же природное богатство, как нефть и газ, также верно ранее считалось признаком ретроградства, как сейчас патриотизма.
Наконец, в преддверии президентских выборов Д.А.Медведев старался расширить список важных решений, связанных с его правлением. Продовольственная безопасность, касающаяся всех россиян, обещала быть удачным слагаемым политического имиджа.
Фактически «Доктрина продовольственной безопасности» стоит на трех смысловых китах: доля собственного производства по основным видам продовольствия, качество этого продовольствия и его доступность для населения. Деполитизация достигается за счет смещения фокуса проблемы от идеи внешней экспансии, от которой надо защищаться ростом собственного производства, к проблемам внутренним - не просто производить достаточно для продовольственной независимости, но уделять внимание качеству продуктов и их доступности. В свою очередь, доступность подразделяется на экономическую и физическую , то есть территориальную. Иными словами, если производить много продуктов питания, это еще не гарантия продовольственной безопасности, хотя задача независимости этим решается. Если цена на продукты и неразвитость торговой сферы сделают их недоступными для некоторых групп населения, то это и есть ситуация «Родина в продовольственной опасности». От продовольственной независимости, сводимой к импортозамещению, перешли к концепту безопасности с акцентом на качество и доступность отечественных продуктов питания.
Мы не зря коснулись истории вопроса, упомянув о дискуссии 1990-х годов. Тогда базовое понятие «продовольственная безопасность» оказалось раздираемо двумя логиками: безопасность как независимость от импорта и безопасность как ценовая доступность для потребителей. В нынешней Доктрине попытались совместить эти логики, апеллируя к независимости и доступности как равнозначным задачам. Изменившаяся ситуация в АПК в 2000-е годы по сравнению с 1990-ми сгладила альтернативность этих задач. Хотя, забегая вперед, отметим, что в контрольно-целевых показателях явно доминирует идея достижения пороговых значений самообеспечения по отдельным видам продовольствия, а качество и доступность куда менее операционализированы и, следовательно, контролируемы.
Кстати, акцентируя качество и доступность продовольствия, российская Доктрина очень напоминает принятую в марте 2004 года «Концепцию национальной продовольственной безопасности республики Беларусь» (См.: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 10 марта 2004 г. № 252; http://spravka-jurist.com/base/part-jq/tx_esxgxa/page-5.htm), хотя степень детализации и методическая прозрачность у белорусов несопоставимо выше.
Отметим, что законодательное оформление идеи продовольственной безопасности - явление широко распространенное в мире. Такие законы есть у США, Франции, Швеции, Германии, Китая и др. развитых стран. Однако там другой фокус проблемы. Например, в ФРГ «Закон о продовольственной безопасности» (от 20.08.1990 г.) четко нацелен на обеспечение продуктами питания в условиях продовольственного кризиса, когда данная угроза не может быть устранена посредством мероприятий по регулированию рынка. По сути, это регулирование продовольственной проблемы в чрезвычайной ситуации. У нас же (как и белорусов) этот документ мыслился как элемент повседневной аграрной политики.
Мнения экспертов по поводу этого документа существенно расходятся: от восторженно-одобрительных до жестко-критических. Одни видят в Доктрине идейную и инструментальную основу дальнейшего развития АПК, другие - популизм, экономическую провокацию, не дающую отрасли никаких новых возможностей.
Впрочем, даже критики признают позитив этого решения, а именно:
Любой государственный документ, привлекающий внимание к аграрной сфере, вносит вклад в ее развитие. Критикуя содержание Доктрины, аграрные лоббисты подчеркивали важность самого факта обсуждения продовольственной сферы в рамках проблемы безопасности страны. Они прекрасно понимали, что на производство говядины бизнес не соблазняется не потому, что не знает, как это, оказывается, важно с точки зрения продовольственной безопасности страны, а в силу низкой рентабельности отрасли. Но надеялись, что за Доктриной последуют меры аграрной экономической политики, включая дотации, субсидии госбюджета, гарантии «долгих» денег, налоговые льготы и пр.
Развитию аграрной сферы придали статус стратегического направления. Сам факт обсуждения Доктрины Советом безопасности говорит о том, что агарная сфера сместилась с периферии в центр стратегического планирования, войдя в число проблем национальной безопасности страны. Доктрина фиксировала понимание, что речь идет не о проблеме отдельной отрасли, а о государственной проблеме, не имеющей узковедомственной локализации. Такой подход, как предполагалось, должен сменить конфронтацию ряда ведомств на сотрудничество. Особенно это касается позиции Минфина, традиционно обороняющегося от просящих денег аграриев.
В рамках социальной защиты населения и доступности основных продуктов питания была заявлена идея адресной помощи малообеспеченным потребителям. За этим стояла достаточно революционная мысль о том, что государство должно реагировать на рост цен на продовольствие не только поиском виноватых в цепочке «производитель-переработчик-продавец», но и принципиально иным способом - непосредственно дотируя потребителя, что резко отличает рынок продовольствия от всех остальных рынков. Но идея адресной помощи не была развита последующими документами, в частности планом мероприятий по реализации Доктрины, и не стала реальным направлением социальной политики. Однако сам факт упоминания адресной помощи в документе такого уровня оценивался крайне положительно аграрными лоббистами, не оставляющими надежд на дальнейшее развитие этой темы.
3. Критика Доктрины экспертным сообществом
На этом позитивная реакция на документ заканчивается. Претензии к Доктрине сводятся к ее декларативности, отсутствию прописанных механизмов реализации, ничтожно малому влиянию на развитие АПК. Была надежда на план мероприятий по реализации Доктрины, принятый несколько месяцев спустя. Но этот документ разочаровал еще больше, являя пример нормотворчества в традиции правильных заклинаний. Весь план свелся к раздаче поручений различным ведомствам по разработке предложений, направленных на «совершенствование механизмов», «повышение эффективности», «стимулирование кооперации» и пр. Многие предложения, судя по назначенным срокам их подготовки, уже представлены в виде доклада в Правительство РФ. Их содержание не стало предметом широкого обсуждения в обществе, более того, эта тема резко перестала волновать СМИ. Тому есть два возможных объяснения: то ли эти предложения были «пустыми», то есть отсутствовал предмет обсуждения, то ли Доктрина была самодостаточным информационным сигналом о заботливом характере российской власти, а детали и дальнейшее развитие темы могли лишь ослабить эффект главного информационного послания.
Декларативность Доктрины. Реальная новация Доктрины - объединение в понятии безопасности количества, качества и доступности продовольствия - осталась декларацией, не формирующей новые управленческие практики.
Качество продуктов питания осталось головной болью санитарной службы страны, а доступность по-прежнему ограничивается ценовым мониторингом, осуществляемым Министерством экономики, с соответствующими поисками виновных. Вклад Роспотребнадзора в поддержание планки качества и стимулирование импортозамещения несопоставимо выше, чем вклад Доктрины. Остановка импорта американской курятины на основании использования хлора на 8 месяцев (с января по август 2010 г.) внесла вклад в развитие отечественного птицепрома куда более весомый, чем декларативные положения Доктрины. А претензии этого ведомства к молочным продуктам из Белоруссии создало льготные условия для отечественных производителей молока. Если положить на одну чащу весов действия Г.Онищенко, главного санитарного врача РФ, а на другую чашу - Доктрину, то с точки зрения реального вклада в развитие отечественного АПК Г.Онищенко явно переигрывает Доктрину.
Реакция бизнеса на Доктрину крайне уничижительная. Но тут важно отметить: Доктрина писалась не для бизнесменов, а для политиков. Именно они должны были облечь положения Доктрины в конкретные законы. То, что наиболее оригинальные положения не получили развития и все свелось к перечню показателей, контролирующих долю самообеспечения, превратившись тем самым в новую форму регулирования рынка и соревнования губернаторов, более характеризует не Доктрину, а реальные ориентации политической и хозяйственной элиты.
Доступность продовольствия для населения. Адресная помощь малообеспеченным гражданам, заявленная в Доктрине, составляла одно из принципиальных новшеств социальной политики. Поясним: на сегодняшний день в России социальная политика осуществляется в разрезе категорий населения (пенсионеры, многодетные семьи и пр.) Но положение отдельных людей внутри этих групп сильно различается. Есть многодетные олигархи и у них есть отцы-пенсионеры. В Доктрине был озвучен новый подход - помогать «точечно», именно тем, у кого доходы не достаточны для потребления определенного набора продуктов питания. То есть перейти от категорий к конкретным людям. На уровень технических мер идея так и не снизошла.
Тут следует заметить, что ничего нового не изобреталось. Продовольственные талоны для бедных - нормальная практика, например, в США. Эти талоны являются эквивалентом денег, то есть отовариваются в обычных магазинах по определенному перечню товаров. И никто не говорит, что продовольственные талоны - это позор Америки.
Когда же в РФ начинают обсуждать введение подобных мер, то поднимается волна возмущений, - продовольственные талоны считаются отсылкой в прошлое страны. Есть и другая причина их неприятия - принципиальная неготовность признать, что бедные - это не досадный сбой, а имманентно присущий рынку социальный результат. Кроме того, создание списков для продовольственных дотаций - крайне сложная работа, чреватая коррупцией. По тем или иным соображениям идея адресной помощи в части доступности продуктов питания не нашла реализации в дальнейших нормативных документах.
Количественные показатели самообеспечения. Декларативность Доктрины ретушируется ее подчеркнутой скрупулезностью в установлении долей собственного производства в общем объеме товарных ресурсов внутреннего рынка. Думаю, что не ошибусь, если скажу, что количественные показатели импортозамещения для большинства населения исчерпывают содержание Доктрины.
Напомню пороговые значения самообеспечения, задаваемые Доктриной: зерно - 95%, сахар - 80%, растительное масло - 80%, мясо и мясопродукты - 85%, молоко и молокопродукты - 90%, рыбная продукция - 80%, картофель - 95%, соль пищевая - 85%. Наверное, у разработчиков Доктрины были основания считать, что отечественное производство соли должно составлять 85% внутреннего рынка страны, но эти основания не были представлены. Авторство Доктрины принадлежит Российской академии сельскохозяйственных наук. Специалисты, бизнесмены, аграрные политики отмечают предельную закрытость работы по подготовке Доктрины. Особенно отчетлива эта закрытость при сравнении с ходом подготовки Национального проекта «Развитие АПК», где споры экспертов внесли содержательный вклад в его дизайн и велись довольно интенсивно, если не сказать ожесточенно. Обсуждение Доктрины было крайне кулуарно.
Перечень конкретных цифровых целевых показателей всегда придает документу весомость и видимость научной обоснованности. В данном случае именно целевые показатели вызывают вопросы. Например, по зерну выставлена планка самообеспечения - не менее 95% внутренних потребностей страны. Но уже сейчас мы превосходим этот показатель, покрывая 99% внутренних потребностей, сохраняя импорт исключительно в нише твердых сортов пшеницы. Более того, Россия является одним из крупнейших экспортеров зерна, за исключением засушливого 2010 г., когда на экспорт было наложено эмбарго. Доктрина не может остановить природные катаклизмы, а в обычной ситуации отдельные показатели давно достигнуты.
В целом Доктрина рассчитывает на самый оптимистичный сценарий развития аграрного бизнеса страны. Ведь чтобы выйти на показатели продовольственной независимости с учетом допустимой доли импорта и обеспечения рациональных норм питания населения потребуется увеличить производство молока, мяса и овощей примерно в 1,5 раза, а фруктов - более чем в 2 раза (Интервью с академиком РАСХН И.Г.Ушачевым в журнале «Агрокредит», 2009 г.: http://www.vniiesh.ru/publications/Stat/4945.html). Видимо, у разработчиков были основания считать эти задачи выполнимыми. К сожалению, в Доктрине нет объяснений и указаний на логику расчетов.
Доктрина остается в рамках оборонительной стратегии. Перспективы экспорта как генерального плана развития российского аграрного бизнеса не обозначаются, что сужает горизонт целей. Между тем, обладая огромными земельными и водными ресурсами, учитывая состояние с продовольствием на мировых рынках, можно и нужно выходить в мировые лидеры производителей продуктов питания. Революционной, но не утопичной, была бы задача покрытия не 95% внутренних потребностей в зерне, а 20% зернового мирового рынка. Но такие цели Доктрина не ставит. Хотя все чаще, особенно в свете катаклизмов типа засухи и землетрясений говорят о том, что мир меняется, и реальная иерархия стран скоро будет определяться их позицией на мировом рынке продовольствия. Доктрина не вышла на стратегическую перспективу продовольственной экспансии, а решение текущих проблем отрасли уже занято другими нормативными документами, что вызвало критику Доктрины с точки зрения ее избыточности.
Подведем итоги. Начавшаяся в 1990-е годы дискуссия о продовольственной безопасности страны, инициированная фракцией КПРФ, завершилась утверждением Указом президента «Доктрины продовольственной безопасности РФ» (февраль 2010 г.). В ходе дискуссии определилось содержание центрального термина. От безопасности как синонима независимости от импорта пришли к пониманию безопасности как соединения трех содержательных моментов: а) пороговые значения доли собственного производства в общем объеме товарных ресурсов внутреннего рынка, б) качество продовольствия, в) доступность продуктов питания для населения (экономическая и территориальная).
Доктрина акцентировала внимание на аграрной сфере, придав аграрным проблемам статус не отраслевых, но национальных. Однако правильные слова не порождают автоматически эффективные управленческие практики. Доктрина - это не федеральный закон. Это скорее фарватер для будущего нормотворчества. Но по прошествии времени надо признать: нормативное пространство оказалось крайне нечувствительно к новациям Доктрины. Социальная политика не пополнилась алгоритмом доступа бедных слоев населения к основным продуктам питания, равно как не возникли новые механизмы контроля качества продовольствия. Вся активность чиновников свелась к суете вокруг контрольно-целевых показателей выполнения Доктрины: одни их создавали, другие по ним отчитывались. Вместо новых практик в бизнесе возникли новые формы соревновательной отчетности чиновников.
Доктрина продовольственной безопасности РФ не нанесла вреда аграрному бизнесу и потребительскому рынку. В этом ее плюс. Но и не стала действенным элементом аграрной политики. В этом ее минус.
